Du Rapport Cloutier au Projet de loi sur la liberté académique : méchante débarque!

La loi risque de limiter le droit des professeurs de participer à la structure collégiale des universités
Photo: Changbok Ko, via Unsplash

Pour bien comprendre le débat actuel concernant la liberté académique (et le projet de loi no. 32 qui vient d’être déposé pour la « protéger ») : il est impératif de situer le débat dans le contexte, plus large, de la mission d’intérêt public des universités (et des universitaires). Et surtout, de rappeler pourquoi la première mouture de ce projet de loi ne respecte pas les conditions minimales sans le respect desquelles une intervention législative de l’État ne peut se justifier en la matière.

À quoi ça sert, la liberté académique?

Contrairement à une croyance largement répandue : l’Université n’a pas pour seule vocation de former des étudiant-es, mais également, par l’entremise des recherches qu’on y mène, de permettre l’avancement des connaissances dans une multitude de disciplines et la diffusion, au sein de la société, de données, informations ou analyses critiques fiables, rigoureuses et parfois innovantes. C’est cette double vocation qui sous-tend la mission d’intérêt public des universités.

Or, il n’est pas possible que les universitaires contribuent valablement à l’avancement des connaissances ni à la diffusion des données/informations dont nous avons toutes et tous besoin pour contribuer valablement à la société démocratique s’ils ne peuvent exercer leur métier sans protection suffisante. En effet, la nature particulière du travail qui se fait à l’Université exige des garanties d’indépendance qui assurent aux universitaires qu’ils seront protégé-es dans le cas où leur recherche devait être contraire aux intérêts d’institutions de puissance (qu’il s’agisse d’instances gouvernementales, d’entreprises privées ou de groupes politiques) ou aux sensibilités de certains groupes de personnes.

Ces garanties d’indépendance, qui ont vocation à empêcher que des collègues ou des universités puissent être sanctionné-es pour avoir fait leur travail, constituent justement le cœur (et la raison d’être) de la liberté académique.

Il s’agit d’une liberté à « double loquet », en ce qu’elle doit protéger à la fois l’indépendance des institutions universitaires et celle, individuelle, des universitaires qui y travaillent. Le volet institutionnel de la liberté académique implique que les institutions universitaires soient protégées contre les ingérences de bailleurs de fonds et/ou de gouvernements dans la gestion de leurs affaires internes. Il s’agit là d’un volet fondamental sur lequel repose la crédibilité de la recherche et de l’enseignement qui se fait à l’Université. C’est cette indépendance qui fonde la confiance de la population en l’objectivité relative des chercheur-es et la validité de leurs recherches. Cette confiance serait directement affectée si, par exemple, on apprenait que les activités d’un département de nutrition étaient financées ou dirigées par l’entreprise Coca-Cola, Nestlé ou Monsanto.

Mais, au-delà de la protection institutionnelle que la liberté académique doit reconnaitre aux universités, l’effectivité de cette même liberté exige aussi que les chercheurs, individuellement, soient protégés contre les menaces de sanctions ou les pressions qui pourraient être exercées à leur encontre, que ces dernières émanent de l’extérieur ou de l’intérieur de leur institution. Pour être opérationelle, cette protection individuelle implique l’obligation que les universités : 1) ne puissent pas empêcher que des collègues travaillent sur certains sujets ou critiquent la manière dont les affaires de l’Université sont menées; et 2) soient tenues d’agir concrètement pour défendre ces mêmes collègues lorsque ces derniers sont pris à partie, par le truchement de procédures judiciaires ou autrement, pour des actes qu’ils ont posés en tant qu’universitaires.

Pourquoi une intervention législative pourrait se justifier dans le contexte

Comme toute liberté fondamentale, la liberté académique protège des zones d’activités à l’intérieur desquelles l’État ne peut s’ingérer sans justification raisonnable. L’essence de cette liberté académique, qu’on vient de décrire, est très similaire à la liberté de la presse en ce que ces deux garanties visent à assurer les conditions d’indépendance sans lesquelles ces institutions (médiatiques et universitaires) ne peuvent valablement mener à bien leur mission d’intérêt public.

De ce fait, tout projet d’intervention législative touchant la question de la liberté académique doit être considéré avec beaucoup de prudence, voire une certaine suspicion. Or, comme je l’ai écrit dans un court texte diffusé suite à une intervention du Premier Ministre Legault, en février 2021 (soit quelques semaines avant qu’il n’annonce la mise sur pied de la Commission scientifique et technique indépendante sur la reconnaissance de la liberté académique dans le milieu universitaire[ci-après la Commission Cloutier]), les raisons qui ont mené le gouvernement de la CAQ à « s’intéresser » à la liberté académique me semblaient, au mieux, « suspectes » :

« Les véritables menaces qui pèsent sur la liberté académique tiennent bien davantage à l’imposition d’une gouvernance managériale hiérarchisée – et à l’incidente clientélisation qui en découle – au sein des universités québécoises qu’à la récente controverse entourant l’usage (ou pas) de certains mots et de l’affaire Lieutenant-Duval[1].

Cette menace importante, comme pour tout ce qui entoure les dérives de l’obligation de loyauté dans le secteur public, est soulignée, répétée et martelée par un grand nombre d’acteurs et d’observateurs du milieu universitaire depuis plusieurs années.

Or, il ne semble pas (du tout) que ce soit les dérives associées à cette gouvernance managériale qui incite le PM à laisser planer « la nécessité » d’une intervention gouvernementale touchant le milieu universitaire… et cette simple constatation devrait nous inciter collectivement à la plus grande des méfiances quant aux propositions qui en découleront! »

C’est donc avec cette « saine méfiance » que moi et bien d’autres avons suivi les travaux de la Commission Cloutier, qui ont eu lieu au cours de l’été et de l’automne 2021 et ont mené à la publication de leur rapport, en décembre 2021. Malgré mes appréhensions initiales, j’ai été ravi de constater, à la lecture de ce dernier, que l’ensemble des conditions de légitimité d’une intervention législative semblaient respectées.

La nature toute particulière de la liberté académique, dont le cœur demeure le respect de l’indépendance des universités et universitaires, limite nécessairement la capacité d’intervention législative de l’État à la seule affirmation de principes susceptibles de renforcer les protections offertes aux établissements universitaires et aux membres de leurs communautés.

Or cette protection, dans le contexte juridique canadien et québécois actuel, repose essentiellement (sinon exclusivement) sur des dispositions reconnues au sein de conventions collectives applicables aux professeur-es et chargé-es de cours[2]. Cette situation fait en sorte que la protection de la liberté académique est à géométrie variable pour les universités et universitaires québécois, considérant le fait que : 1) ce ne sont pas toutes et tous les collègues qui bénéficient de la protection d’une convention collective; et 2) que les définitions de la liberté académique varient, d’une convention à l’autre (certaines étant rédigées de manière plus robuste que d’autres).

C’est donc ce contexte de disparité du degré de protection offert à la liberté académique au Québec qui, au vu de différentes situations problématiques décriées par plusieurs collègues au cours de la dernières décennie[3], constituait la source des propositions d’intervention législative faites par la Fédération québécoise des professeures et professeurs d’université (FQPPU), d’abord, et la Commission Cloutier, ensuite.

Ces deux propositions d’interventions législatives, il convient de le rappeler, avaient pour objectif de consacrer la liberté académique des universités et universitaires comme un principe cardinal primant sur les autres éléments du droit applicable, incluant le droit du travail, à ces mêmes institutions/individus. Équilibrées, ces deux propositions tenaient compte des deux volets (institutionnel et individuel) de la liberté académique et, si elles devaient être suivies par le gouvernement, pourraient contribuer à améliorer globalement les garanties d’indépendance sans lesquelles il n’est pas possible de mener à bien la mission d’intérêt public des universités.

Mais, malheureusement, ces propositions de la FQPPU et de la Commission Cloutier sont aussi éloignées de la mouture initiale du Projet de loi no. 32 que le Canadien de Montréal ne l’est actuellement de l’accès aux séries de fin de saison.

Une intervention législative irrecevable sans le respect des conditions minimales

Il faut appeler un chat un chat : le Projet de loi no. 32 sur la liberté académique dans le milieu universitaire est inacceptable dans son état actuel en ce que, non seulement il est incompatible avec les fondements de la liberté académique, mais son adoption mènerait à un recul important par rapport aux standards établis dans la Recommandation que l’UNESCO a adoptée en 1997 [ci-après le Recommandation de 1997]et, plus particulièrement, pour les collègues qui bénéficient, actuellement, d’une protection de la liberté académique plus généreuse que celle qui se trouve au cœur de ce projet de loi.

On a fait grand cas, dans les médias, du fait que le PL 32 intégrerait, en droit québécois, la définition largement consensuelle de la liberté académique qu’on retrouve dans la Recommandation de 1997. Cela est proprement faux.

En effet, la définition de cette Recommandationphare,outre l’importance qu’elle accorde aux deux volets de la liberté académique (institutionnel et individuel), lie inextricablement le respect de la liberté académique à la nécessité que la structure décisionnelle des universités repose sur le principe de collégialité (en vertu duquel les décisions doivent être approuvées par les membres de la communauté universitaire)[4].

Or, si l’on retrouve effectivement une mention à cette Recommandation dans deux des considérants du PL 32, force est de constater que le gouvernement a choisi, en rédigeant ce projet de loi, de s’éloigner le plus possible des principes établis dans cette même recommandation :

  • Aucun des considérants du PL 32 ne fait référence au volet individuel de la liberté académique; au contraire : la référence faite à la Recommandation de 1997 est tronquée par une mention faite à la seule autonomie des établissements universitaires[5];
  • La définition de la liberté académique retenue à l’article 3 du PL 32 cantonne celle-ci au seul « domaine d’activités » des personnes qui en bénéficient[6] et limite le droit de ces mêmes personnes à la critique générale « des institutions » plutôt que de prévoir spécifiquement que cette liberté inclut « le droit d’exprimer librement leur opinion sur l’établissement ou le système au sein duquel ils travaillent »[7], tel que clairement recommandé par le rapport de la Commission Cloutier et la proposition législative de la FQPPU. Le recours à ce terme général de « critique des institutions » dans le PL 32, combiné à l’absence de mention de « l’obligation de loyauté » imposée à tout salarié par le biais de l’article 2088 du Code civil du Québec, est bien loin d’être anodin ou simplement de nature sémantique. En effet, les lois du Québec s’interprétant les unes par rapport aux autres, le droit de critique « des institutions » prévu par le PL 32 devra justement être interprété de manière conforme aux restrictions qui découlent de l’obligation de loyauté et dont un certain courant jurisprudentiel tend actuellement à interdire à tout salarié de critiquer publiquement « l’institution » au sein de laquelle il travaille. En peu de mots comme en cent, l’absence de toute mention de l’obligation de loyauté a pour effet de l’inclure en toutes lettres dans le PL 32; inclusion très dangereuse en ce qu’elle implique le risque clair de limiter indument le droit des collègues de participer, par le biais de critiques publiques ou autrement, à la structure collégiale des universités;
  • Le PL 32 est silencieux sur l’obligation, faite aux universités, d’agir concrètement pour protéger les universitaires qui seraient pris à partie pour avoir fait leur travail d’universitaire, contrairement aux paragraphes 22 c) et h) de la Recommandation de 1997 et aux recommandations claires, sur cette question, de la Commission Cloutier et de la FQPPU;
  • Le PL 32 ne contient aucune disposition qui reconnaisse la nature collégiale des universités et le droit des universitaires qui en découle de participer à leur structure décisionnelle, contrairement au principe clair établi à l’article 21 de la Recommandation de 1997 de l’UNESCO, selon lequel : « L’autogestion, la collégialité et une direction académique appropriée sont des éléments essentiels d’une véritable autonomie des établissements d’enseignement supérieur. »;

Par ailleurs, non seulement l’adoption, en l’état, de cette première mouture du PL 32 impliquerait l’introduction, en droit québécois, de failles importantes susceptibles d’affaiblir la protection individuelle dont doivent bénéficier les universitaires; mais les larges pouvoirs dévolus à la Ministre de l’Enseignement supérieur par l’entremise de son article 6 sont carrément opposées à la raison d’être du volet institutionnel de la liberté académique, soit : la protection de l’indépendance (et l’autonomie) des universités par rapport au gouvernement. Le premier alinéa de l’article en question prévoit en effet ce qui suit :

« 6. Le ministre peut, lorsqu’il l’estime nécessaire pour protéger la liberté académique universitaire, ordonner à un établissement d’enseignement de prévoir dans sa politique tout élément qu’il indique. »

Si l’exigence imposée à toute institution universitaire, par le biais de l’article 5 du PL 32, d’adopter « une politique portant exclusivement sur la liberté académique » et la constitution « d’un conseil ayant principalement pour fonction de surveiller la mise en œuvre de la politique » pourrait se défendre dans un contexte où ce même Projet de loi se serait borné à affirmer une conception robuste des deux volets de la liberté académique – ce qui n’est pas le cas – il n’existe pas de scénario où les pouvoirs prévus à l’article 6 du PL 32 peuvent se justifier.

Conclusion

Le Rapport de la Commission Cloutier a fourni au gouvernement tous les outils nécessaires s’il souhaitait valablement consacrer, dans la législation québécoise, la liberté académique comme principe phare devant être respecté dans la gestion des affaires universitaires.

Si la proposition d’intervention législative contenue dans le Rapport Cloutier devait être comparée à un vélo : il aurait dû être clair, pour le gouvernement, que l’équilibre des principes mobilisés par les membres de cette Commission pour soutenir la légitimité de cette même intervention était la condition primordiale pour pouvoir le faire rouler.

En proposant un projet de loi ne retenant que certains éléments du Rapport, le gouvernement vient de faire prendre une solide débarque au projet de législation sur la liberté académique. Reste maintenant à voir s’il est possible de le réparer ou s’il vaut mieux, simplement, le mettre à la casse.


[1] Voir sur cette question : Léa CARRIER, « Affaire Lieutenant-Duval : la crise à l’Université d’Ottawa vue de l’intérieur », La Presse, 23 février 2022, [en ligne : https://www.lapresse.ca/actualites/education/2022-02-23/affaire-lieutenant-duval/la-crise-a-l-universite-d-ottawa-vue-de-l-interieur.php] et Anne GILBERT, Maxime PRÉVOST & Geneviève TELLIER, Libertés malmenées : chronique d’une année trouble à l’Université d’Ottawa, Montréal, Leméac, 2022.

[2] Voir notamment sur cette question les travaux du collègue Michael Lynk, dont l’article : Michael LYNK, « Academic Freedom, Canadian Labour Law and the Scope of Intra-Mural Expression », (2020) 29 Constitutional Forum 45.

[3] Voir notamment, sur cette question, le chapitre 7 de mon ouvrage Maudites Chartes! – 10 ans d’assauts contre la démocratie des droits de la personne, Montréal, Somme toute, 2022 (consacré à la thématique suivante : Protéger la capacité d’une société à diffuser les informations d’intérêt public »).

[4] Voir les articles 20 et 21 de la Recommandation de l’UNESCO. Sur la portée du principe de collégialité, voir notamment notre texte « La collégialité d’apparat », Billet du blogue Droits de la personne et démocratie,7 juillet 2020, [en ligne : http://www.contact.ulaval.ca/article_blogue/la-collegialite-dapparat/].

[5] « CONSIDÉRANT que la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant de l’enseignement supérieur de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) de 1997 reconnaît que le plein exercice des libertés académiques suppose l’autonomie des établissements d’enseignement supérieur; » : 3ème considérant du PL 32.

[6] Voir le premier alinéa de ce même article.

[7] Article 27 de la Recommandation de l’UNESCO.

Louis-Philippe Lampron est professeur à la Faculté de droit de l’Université Laval. Spécialiste des enjeux liés aux droits et libertés, il intervient fréquemment sur la place publique et est l’auteur de Maudites Chartes : 10 ans d’assauts contre la démocratie des droits et libertés (Somme Toute, 2022).

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